A Gestão da Educação Ante as Exigências
de Qualidade e Produtividade da Escola Pública
Vitor Henrique Paro
Universidade de São Paulo - Faculdade de Educação
Vitor Henrique Paro
Universidade de São Paulo - Faculdade de Educação
O caráter mediador da administração manifesta-se de
forma peculiar na gestão educacional, porque aí os fins a serem realizados
relacionam-se à emancipação cultural de sujeitos históricos, para os quais a
apreensão do saber se apresenta como elemento decisivo na construção de sua
cidadania. Por esse motivo, tanto o conceito de qualidade da educação quanto o
de democratização de sua gestão ganham novas configurações. O primeiro tem a
ver com uma concepção de produto educacional que transcende a mera exposição de
conteúdos de conhecimento, para erigir-se em resultado de uma prática social
que atualiza cultural e historicamente o educando. O segundo, ultrapassando os
limites da democracia política, articula-se com a noção de controle democrático
do Estado pela população como condição necessária para a construção de uma
verdadeira democracia social que, no âmbito da unidade escolar, assume a
participação da população nas decisões, no duplo sentido de direito dos
usuários e de necessidade da escola para o bom desempenho de suas funções.
Muito se tem falado, nos últimos anos, sobre
qualidade do ensino e produtividade da escola pública. O discurso oficial,
sustentado inclusive por argumentos de intelectuais que até pouco tempo atrás
faziam sérias críticas ao péssimo atendimento do estado em matéria de ensino,
assegura que já atingimos a quantidade, restando, agora, apenas buscar a
qualidade, como se fosse possível a primeira sem a ocorrência da segunda.
Quando se referem à quantidade, ressaltam que não há carência de escolas, visto
já estar sendo atendida quase toda a população em idade escolar.
Mesmo deixando de lado o fato relevante de que, no
limiar do Século XXI, esse “quase” deixa, a cada ano, sem qualquer tipo de
contacto com o ensino escolarizado, milhões de crianças, filhas de cidadãos (?)
brasileiros completamente à margem dos benefícios da civilização que eles
ajudam a construir, é preciso questionar seriamente se a precariedade das
condições de funcionamento a que o Estado relegou os serviços públicos de
ensino permite chamar de escola isso que se diz oferecer à “quase” totalidade
de crianças e jovens escolarizáveis. É preciso perguntar se escola não seria
mais do que um local para onde afluem crianças e jovens carentes de saber, que são
acomodados em edifícios com condições precárias de funcionamento (com falta de
material de toda ordem, com salas numerosas, que agridem um mínimo de bom senso
pedagógico) e são atendidos por funcionários e professores com salários cada
vez mais aviltados (que mal lhes permitem sobreviver, quanto mais exercer com
competência suas funções). Em outras palavras, para entender o que há por trás
do discurso oficial, é preciso indagar a respeito do que é que o Estado está
oferecendo na quantidade da qual ele tanto se vangloria.
Mas, se estamos interessados em soluções para nosso
atraso educacional, é preciso, antes de mais nada, perguntarmos a respeito do
que entendemos por educação de qualidade. A educação, entendida como a
apropriação do saber historicamente produzido é prática social que consiste na
própria atualização cultural e histórica do homem. Este, na produção material
de sua existência, na construção de sua história, produz conhecimentos,
técnicas, valores, comportamentos, atitudes, tudo enfim que configura o saber
historicamente produzido. Para que isso não se perca, para que a humanidade não
tenha que reinventar tudo a cada nova geração, fato que a condenaria a
permanecer na mais primitiva situação, é preciso que o saber esteja sendo
permanentemente passado para as gerações subseqüentes. Essa mediação é
realizada pela educação, do que decorre sua centralidade enquanto condição
imprescindível da própria realização histórica do homem. (PARO, 1997b)
Esta concepção de educação é integrante de uma
visão do homem histórico, criador de sua própria “humanidade” pelo trabalho.
Mas o trabalho, em seu papel mediador, embora categoria central, não é fim em
si mas o meio pelo qual o homem transcende a mera necessidade natural. Para o
homem, “somente o supérfluo é necessário” (Ortega Y Gasset, 1963), visto que
ele não se contenta com a satisfação das necessidades naturais. Estas
independem de sua vontade e sua satisfação permite a ele apenas estar no mundo
como os outros seres da natureza. Mas o homem não almeja apenas estar no mundo;
o homem almeja estar bem. Para ele, não importa viver, mas viver bem: “navegar
é preciso, viver não é preciso.” Por isso, enquanto único ser para quem “o
mundo não é indiferente” (Ortega Y Gasset, 1963) o ser humano coloca-se sempre
novos objetivos que transcendem a necessidade natural, os quais ele busca
realizar por meio do trabalho. O trabalho não é, pois, o fim do homem, mas sua
mediação para o viver bem.
Isso tudo tem implicações mais do que importantes
para uma educação escolar que tenha por finalidade a formação humana. Em
primeiro lugar, é preciso ter presente que não basta formar para o trabalho, ou
para a sobrevivência, como parece entender os que vêem na escola apenas um
instrumento para preparar para o mercado de trabalho ou para entrar na
universidade (que também tem como horizonte o mercado de trabalho). Se a escola
deve preparar para alguma coisa, deve ser para a própria vida, mas esta
entendida como o viver bem, no desfrute de todos os bens criados socialmente
pela humanidade. E aqui já há um segundo aspecto, corolário do primeiro, a ser
considerado: não basta a escola “preparar para” o bem viver, é preciso que, ao
fazer isso, ela estimule e propicie esse bem viver, ou seja, é preciso que a
escola seja prazerosa para seus alunos desde já. A primeira condição para
propiciar isso é que a educação se apresente enquanto relação humana dialógica,
que garanta a condição de sujeito tanto do educador quanto do educando.
Não obstante a importância da educação para a
constituição do indivíduo histórico, mormente na sociedade atual, a escola é
uma das únicas instituições para cujo produto não existem padrões definidos de
qualidade. Isso talvez se deva à extrema complexidade que envolve a avaliação
de sua qualidade. Diferentemente de outros bens e serviços cujo consumo se dá
de forma mais ou menos definida no tempo e no espaço, podendo-se aferir
imediatamente sua qualidade, os efeitos da educação sobre o indivíduo se
estendem, às vezes, por toda sua vida, acarretando a extensão de sua avaliação
por todo esse período. É por isso que, na escola, a garantia de um bom produto
só se pode dar garantindo-se o bom processo. Isto relativiza enormemente as
aferições de produtividade da escola baseadas apenas nos índices de aprovação e
reprovação ou nas tais avaliações externas que se apoiam exclusivamente no
desempenho dos alunos em testes e provas realizados pontualmente.
Mas, o que é o produto da escola? A resposta a esta
pergunta pode contribuir para uma crítica ao costume de se culpar o aluno pelo
fracasso escolar. Enquanto “atividade adequada a um fim” (Marx, s.d.) o
processo pedagógico constitui verdadeiro trabalho humano, que supõe a
existência de um objeto de trabalho que, no caso, é o próprio educando. É este
que, de fato, constitui o objeto da ação educativa e que, no processo, se
transforma (em sua personalidade viva) no novo produto que se visa realizar. O
produto do trabalho é, pois, o aluno educado, ou o aluno com a “porção” de
educação que se objetivou alcançar no processo. Não tem sentido, portanto,
identificar a aula ou o processo pedagógico escolar como o produto da escola. A
aula é uma atividade — o processo de trabalho — não o seu produto. Não pode
haver “boa” aula se não houve aprendizado por parte do educando. A
produtividade da escola mede-se, portanto, pela realização de seu produto, ou
seja, pela proporção de seus alunos que ela consegue levar a se apropriar do
saber produzido historicamente. Isto supõe dizer que a boa escola envolve
ensino e aprendizagem ou, melhor ainda, supõe considerar que só há ensino
quando há aprendizagem.
Além disso, há que se atentar para a peculiaridade
do processo pedagógico: diferentemente do que ocorre em outros processos de
trabalho (na produção material, por exemplo), o objeto de trabalho é também sujeito,
posto tratar-se do ser humano que, como tal, é preciso querer aprender para que
o processo se realize com êxito. Não tem sentido, pois, pôr a culpa no educando
pelo fracasso da aprendizagem, com o argumento de que esta não se deu porque o
aluno não quis aprender. Ser detentor de vontade (enquanto sujeito humano que
é) faz parte das especificações do próprio objeto de trabalho, que devem ser
levadas em conta na “confecção” do produto. Levar o aluno a querer aprender é a
tarefa primeira da escola da qual dependem todas as demais.
Assumida uma concepção peculiar de qualidade e de
produtividade da escola, é importante considerar as implicações de ordem
administrativa daí decorrentes. Em nosso dia-a-dia, administração (ou gestão,
que será aqui tomada como sinônimo) costuma ser associada com chefia ou
controle das ações de outros. Isso decorre do fato de que, diuturnamente,
convivemos com o arbítrio e a dominação e quase não nos damos conta disso. É
compreensível, portanto, que gerir, administrar, seja confundido com mandar,
chefiar.
Todavia, se sairmos das concepções cotidianas e nos
aprofundarmos na análise do real, perceberemos que o que a administração tem de
“essencial” é o fato de ser mediação na busca de objetivos. Administração será,
assim, como já defini anteriormente (PARO, 1986), a “utilização racional de
recursos para a realização de determinados fins.”
Esta concepção da administração enquanto mediação
traz, inicialmente, duas conseqüências importantes. Em primeiro lugar, ela nos
possibilita identificar como não-administrativas todas aquelas medidas ou
atividades que, perdendo de vista o fim a que deveriam servir, erigem-se em
fins em si mesmas, degradando-se naquilo que Sánchez Vázquez (1977) chamaria de
práticas burocratizadas. De passagem, pode-se ressaltar que o que há de odioso,
comumente, nas atividades assim chamadas de burocráticas não é a papelada que
costuma acompanhá-las, mas sim o fato de que são práticas inúteis aos fins,
pois que se tornam fins em si. Em política educacional, essa burocratização dos
meios tem prestado, muitas vezes intencionalmente, para se evitar que se
alcancem os fins declarados.
Uma segunda decorrência do caráter de mediação da
gestão ou administração é que, não sendo fim em si, ela pode articular-se com
uma variedade infinita de objetivos, não precisando estar necessariamente
articulada com a dominação que vige em nossa sociedade. Mas isto não deve
servir a qualquer pretexto de imputar-lhe uma neutralidade que não existe.
Embora toda administração tenha a característica básica de mediação, não
significa que toda administração seja idêntica. Precisamente por ser mediação a
determinado fim, a administração tem que adequar-se (nos métodos e nos
conteúdos de seus meios) ao objetivo que pretende alcançar, diferenciando-se,
portanto, à medida que se diferenciam os objetivos.
Se está envolvida a educação, é importante, antes
de mais nada, levar em conta os objetivos que se pretende com ela. Então, na
escola básica, esse caráter mediador da administração deve dar-se de forma a
que tanto as atividades-meio (direção, serviços de secretaria, assistência ao
escolar e atividades complementares, como zeladoria, vigilância, atendimento de
alunos e pais), quanto a própria atividade-fim, representada pela relação
ensino-aprendizagem que se dá predominantemente (mas não só) em sala de aula,
estejam permanentemente impregnadas dos fins da educação. Se isto não se dá,
burocratiza-se por inteiro a atividade escolar, fenômeno que consiste na
elevação dos meios à categoria de fins e na completa perda dos objetivos
visados com a educação escolar.
Como participante da divisão social do trabalho, a
escola é responsável pela produção de um bem ou serviço que se supõe
necessário, desejável e útil à sociedade. Seu produto, como qualquer outro (ou
mais do que qualquer outro), precisa ter especificações bastante rigorosas
quanto à qualidade que dele se deve exigir. Todavia, é muito escasso o
conhecimento a esse respeito, quer entre os que lidam com a educação em nossas escolas
(que pouca reflexão têm desenvolvido a respeito da verdadeira utilidade do
serviço que têm prestado às famílias e à sociedade), quer entre os próprios
usuários e contribuintes (que têm demonstrado pouca ou nenhuma consciência a
respeito daquilo que devem exigir da escola).
Como permanência dos ideais da escola tradicional
de décadas atrás, quando a população usuária da escola pública se restringia
aos filhos das camadas mais ricas da sociedade, a escola de hoje continua a ter
como propósito apenas preparar o aluno para o mercado de trabalho ou para o
ingresso na universidade. Além disso, na falta de objetivos socialmente
relevantes e humanamente defensáveis a dirigir a ação escolar, a competência
desta continua a ser pautada pela capacidade de aprovar os alunos em exames, como
se as crianças e os jovens devessem freqüentar a instituição educativa não para
apreenderem a cultura acumulada historicamente, de modo a formarem suas
personalidades enquanto cidadãos conscientes e autônomos e enquanto pessoas
aptas a aproveitarem a rica herança cultural da história, mas apenas para
“tirarem nota“ e se treinarem para responder aos testes que compõem os
estúpidos vestibulares, “provões” e assemelhados.
Se se pretende, com a educação escolar, concorrer
para a emancipação do indivíduo enquanto cidadão partícipe de uma sociedade
democrática e, ao mesmo tempo, dar-lhe meios, não apenas para sobreviver, mas
para viver bem e melhor no usufruto de bens culturais que hoje são privilégio
de poucos, então a gestão escolar deve fazer-se de modo a estar em plena
coerência com esses objetivos.
Por isso, é preciso refutar, de modo veemente, a
tendência atualmente presente no âmbito do estado e de setores do ensino que
consiste em reduzir a gestão escolar a soluções estritamente tecnicistas
importadas da administração empresarial capitalista. Segundo essa concepção,
basta a introdução de técnicas sofisticadas de gerência próprias da empresa
comercial, aliada a treinamentos intensivos dos diretores e demais servidores
das escolas para se resolverem todos os problemas da educação escolar.
Por um lado, é preciso considerar que os problemas
que afligem a educação nacional têm sua origem, fundamentalmente, não na falta
de esforços ou na incompetência administrativa de nossos trabalhadores da
educação de todos os níveis, mas no descaso do Estado no provimento de recursos
de toda ordem que possam viabilizar um ensino escolar com um mínimo de
qualidade. Não é possível administração competente de recursos se faltam
recursos para serem administrados.
Por outro lado, é necessário desmistificar o enorme
equívoco que consiste em pretender aplicar, na escola, métodos e técnicas da
empresa capitalista como se eles fossem neutros em si. O princípio básico da
administração é a coerência entre meios e fins. Como os fins da empresa
capitalista, por seu caráter de dominação, são, não apenas diversos, mas
antagônicos aos fins de uma educação emancipadora, não é possível que os meios
utilizados no primeiro caso possam ser transpostos acriticamente para a escola,
sem comprometer irremediavelmente os fins humanos que aí se buscam.
Se os fins humanos (sociais) da educação se
relacionam com a liberdade, então é necessário que se providenciem as condições
para que aqueles cujos interesses a escola deve atender participem
democraticamente da tomada de decisões que dizem respeito aos destinos da
escola e a sua administração. Entendida a democracia como mediação para a
realização da liberdade em sociedade, a participação dos usuários na gestão da
escola inscreve-se, inicialmente, como um instrumento a que a população deve
ter acesso para exercer seu direito de cidadania. Isto porque, à medida que a
sociedade se democratiza, e como condição dessa democratização, é preciso que
se democratizem as instituições que compõem a própria sociedade, ultrapassando
os limites da chamada democracia política e construindo aquilo que Norberto
Bobbio chama de democracia social.
A fragilidade da democracia fundamentada na
participação política da população apenas no momento de eleger seus governantes
e representantes legislativos em âmbito municipal, estadual e federal está em
que, assim, a população fica privada de processos que, durante os períodos de
mandatos parlamentares ou governamentais, permitiriam controlar as ações dos
eleitos para tais mandatos no sentido de atender aos interesses das camadas
populares. Por isso, o caminho para a real "democratização da
sociedade", de que fala Norberto Bobbio, precisa passar pela ocupação
"de novos espaços, isto é, de espaços até agora dominados por organização
de tipo hierárquico ou burocrático." (BOBBIO, 1989, p. 55)
Dessa forma, a democratização da gestão da escola
básica não pode restringir-se ao limites do próprio estado, — promovendo a
participação coletiva apenas dos que atuam em seu interior — mas envolver
principalmente os usuários e a comunidade em geral, de modo que se possa
produzir, por parte da população, uma real possibilidade de controle
democrático do Estado no provimento de educação escolar em quantidade e
qualidade compatíveis com as obrigações do poder público e de acordo com os
interesses da sociedade.
Paralelamente à participação dos usuários enquanto
direito, sobressai cada vez mais a importância de seu envolvimento com os
assuntos da escola enquanto necessidade desta para o desempenho de suas
funções. Enquanto relação dialógica, a educação escolar pressupõe a condição de
sujeito do educando, o que já envolve sua participação ativa no processo. Ao
mesmo tempo, enquanto fenômeno social mais abrangente, o processo educativo não
pode estar desvinculado de tudo o que ocorre fora da escola, em especial no
ambiente familiar. Até para que a escola possa bem desempenhar sua função de
levar o aluno a aprender, ela precisa ter presente a continuidade entre a
educação familiar e a escolar, buscando formas de conseguir a adesão da família
para sua tarefa de levar os educandos a desenvolverem atitudes positivas e
duradouras com relação ao aprender e ao estudar. Grande parte do trabalho do
professor é facilitado quando o estudante já vem para a escola predisposto para
o estudo e quando, em casa, ele dispõe da companhia de quem, convencido da
importância da escolaridade, o estimule a esforçar-se ao máximo para aprender.
A participação da população na escola ganha sentido, assim, na forma de uma
postura positiva da instituição com relação aos usuários, em especial aos pais
e responsáveis pelos estudantes, oferecendo ocasiões de diálogo, de convivência
verdadeiramente humana, em suma, de participação na vida da escola. Levar o
aluno a querer aprender implica um acordo tanto com educandos, fazendo-os
sujeitos, quando com seus pais, trazendo-os para o convívio da escola,
mostrando-lhes quão importante é sua participação e fazendo uma escola pública
de acordo com seus interesses de cidadãos. (PARO, 1997a)
De tudo o que foi visto pode-se concluir que há sim
necessidade de melhor qualidade do ensino básico, mas não porque se tenha
conseguido a quantidade e se precise alcançar com maior eficiência os ideais de
preparar pessoas para o mercado (agora, tendo em mira o emprego imediato; ou no
futuro, tendo em mira o vestibular). A má qualidade do ensino público atual
expressa, por um lado, a falta de escolas de verdade, com condições adequadas
de funcionamento; por outro, a ausência, em nosso sistema de ensino, de uma
filosofia de educação comprometida explicitamente com uma formação do homem
histórico que, ultrapassando os propósitos da mera sobrevivência, se articule
com o objetivo de viver bem, realizando um ensino que capacite o educando tanto
a usufruir da herança cultural acumulada quanto a contribuir na construção da
realidade social.
Com relação à baixa produtividade do ensino, o que
se constata é certa renúncia da escola pública a responsabilizar-se por um
produto pelo qual ela deve prestar conta ao estado e à sociedade. Mas, pela
dificuldade de medida de sua qualidade apenas por meio de exames ou testes
pontuais, faz-se mister um acompanhamento constante do trabalho escolar,
garantindo um bom produto pela garantia de um bom processo.
Para responder às exigências de qualidade e
produtividade da escola pública, a gestão da educação deverá realizar-se
plenamente em seu caráter mediador. Ao mesmo tempo, consentânea com as
características dialógicas da relação pedagógica, deverá assumir a forma
democrática para atender tanto ao direito da população ao controle democrático
do estado quanto à necessidade que a própria escola tem da participação dos
usuários para bem desempenhar suas funções.
BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia: uma
defesa das regras do jogo. 4.ed. Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1989.
MARX, Karl. O Capital. Rio de Janeiro, Civil.
Brasileira, s.d., v. 1.
ORTEGA Y GASSET, José. Meditação da técnica. Rio de
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PARO, Vitor Henrique. Administração escolar e
qualidade do ensino: o que os pais ou responsáveis têm a ver com isso? In:
SIMPÓSIO BRASILEIRO DE POLÍTICA E ADMINISTRAÇÃO DA EDUCAÇÃO, 18, 1997, Porto
Alegre. Anais: Sistemas e instituições: repensando a teoria na prática. Porto
Alegre, ANPAE, 1997a, p. 303-314
PARO, Vitor Henrique. Administração escolar:
introdução crítica. São Paulo, Cortez : Autores Associados, 1986.
PARO, Vitor Henrique. Gestão democrática da escola
pública. São Paulo, Ática, 1997b.
SÁNCHEZ VÁZQUEZ, Adolfo. Filosofia da práxis. 2.
ed. Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1977.
São Paulo, abril de 1998.
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